Społeczeństwo

OMBUDSMAN, CZYLI RZECZNIK PRAW OBYWATELSKICH

„Każdy Rzecznik Praw Obywatelskich, jeśli chce dobrze wykonywać swe zadania, musi przede wszystkim sprzeciwiać się władzy (głównie rządowi i ministrom, ale nie tylko!) i to tak mocno i głośno, jak to tylko możliwe”.

Maria Klawe-Mazurowa

Powyższe słowa profesor Ewy Łętowskiej, pierwszego polskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, która objęła funkcję za schyłkowych rządów PRL w dniu 1 stycznia 1988 roku, są kwintesencją wynikających z tej funkcji zadań i to zarówno w Polsce jak i w większości państw europejskich, a także pozaeuropejskich. Obecnie na świecie w około 100 państwach został taki urząd ustanowiony i z większym lub mniejszym skutkiem spełnia swoją misję.

Odrobina historii

Początki tego rodzaju funkcji sięgają XVIII wieku. Karol XII król Szwecji (ten, który m.in. osadził na polskim tronie Stanisława Leszczyńskiego), po poniesionej pod Połtawą klęsce, znalazł schronienie w dalekiej Turcji, skąd sprawował rządy w swoim szwedzkim królestwie. Kiedy w 1713 roku powrócił do kraju, powołał nowy urząd – Najwyższego Ombudsmana, który, podlegając bezpośrednio królowi, miał kontrolować prawidłowość działania urzędów publicznych. W 1809 roku, kiedy po detronizacji Gustawa IV władzę w Szwecji objął parlament, zostały konstytucyjnie określone zadania, kompetencje i odpowiedzialność Ombudsmana, w naszym współczesnym rozumieniu. Nowa konstytucja szwedzka wprowadzała trójpodział władzy, a na straży nad prawami obywatelskimi przed naruszaniem ich przez urzędników publicznych, stanął rzecznik, całkowicie niezależny od władzy wykonawczej i odpowiedzialny jedynie przed parlamentem. Z biegiem lat jego uprawnienia ewoluowały i obecnie w Szwecji jego głównym zadaniem jest obrona praw jednostki. Na tym wzorowała się większość państw, wprowadzając urząd rzecznika praw obywatelskich do swoich konstytucji.

Państwa europejskie (z wyj. Finlandii, która odzyskawszy niepodległość, już w 1919 roku, powołała rzecznika praw obywateli), dopiero w drugiej połowie XX wieku zaczęły ustanawiać na mocy konstytucji rzecznika lub rzeczników (np. Włochy, Litwa) praw obywatelskich.

Uprawnienia i zadania

Rzecznik, jest urzędem konstytucyjnym, niezależnym od władzy wykonawczej i sądowniczej mianowanym tylko przez parlament, któremu składa doroczne raporty ze swej działalności. Jednak nawet parlament nie ma wpływu na jego opinie. W wielu krajach nie może być z tej funkcji, nawet przez parlament, odwołany, aż do wygaśnięcia ustalonej kadencji, chyba że dopuści się postępków nielicujących z jego funkcją. W niektórych (np. w Szwecji), jest to możliwe w przypadku utraty zaufania parlamentu, mimo że i tam ustala się kadencję. W państwach europejskich trwa ona sześć (np. Czechy, Francja), pięć (np. Hiszpania, Polska) lub cztery lata (np. Litwa, Szwecja). Ponieważ w większości państw, odmiennie niż w Szwecji i Finlandii, rzecznik nie ma mocy sprawczej, a jedynie może formułować opinie i wnioski do urzędów oraz parlamentu, na to stanowisko powoływane są osoby o bardzo dużym autorytecie moralnym i wszechstronnej wiedzy prawniczej (jedynie Bułgaria nie umieściła tego wymogu w ustawie), nienależące do partii politycznych i niepełniące żadnych funkcji. Rzecznika Praw Obywatelskich obejmuje na ogół immunitet podobny do immunitetu parlamentarzystów.

Rzecznik dysponuje wieloma narzędziami do spełniania swoich zadań. Może występować do wszelkich instytucji i sądów o dostęp do potrzebnych do podjęcia decyzji i rozpatrzenia skarg dokumentów, które muszą mu zostać udostępnione. Może także występować do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności ustaw i rozporządzeń z konstytucją, jak i jako strona w sądzie. Może też składać skargi kasacyjne w Sądzie Administracyjnym i w sądach powszechnych. Podsumowaniem jego dorocznej pracy jest na ogół raport składany i wygłaszany przed jedną lub obydwiema izbami parlamentu.

Obywatele mają niczym nieskrępowany i bezpłatny dostęp do rzecznika, ale skargi mogą być składane tylko po wyczerpaniu innych, dostępnych w danych przypadkach dróg. To rzecznik decyduje czy zgłoszona sprawa leży w jego kompetencjach i czy się nią zajmie. Obok zaczerpniętego ze Skandynawii wzorca funkcjonowania i uprawnień rzecznika praw obywatelskich, istnieje też drugi model funkcjonujący np. we Francji i Wielkiej Brytanii. W tych krajach obywatele mogą zgłaszać swoje sprawy do rzecznika za pośrednictwem posła i również za jego pośrednictwem informacja zwrotna dociera do obywatela. Również sposób powoływania rzecznika jest tam odmienny. Czyni to władza wykonawcza, choć pozostałe uprawnienia są zbieżne. Natomiast Niemcy, odmiennie niż większość państw europejskich, nie mają urzędu rzecznika a jedynie Parlamentarną Komisję Petycji, która rozpatruje indywidualne skargi obywateli.

Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich

Istnienie krajowych rzeczników praw obywatelskich nie stało w sprzeczności z zamiarem powołania takiego urzędu również we wspólnocie europejskiej. Już od lat sześćdziesiątych XX wieku toczyły się na ten temat luźne rozmowy. Początkowa koncepcja wspólnoty wyłącznie gospodarczej, zaczęła się zderzać z realiami życia. Działanie ponadnarodowych firm na tych samych w różnych państwach prawach sprawiało, że obywatele tych państw niejednokrotnie zmieniali miejsce zamieszkania, nie tylko w obrębie swego kraju, ale również wspólnoty. Prawo wspólnotowe nadawało im wiele przywilejów ekonomicznych i socjalnych, ale bez praw politycznych. Nie mogli więc uważać się za równoprawnych mieszkańców nowych miejsc stałego pobytu.

W 1975 roku sformułowano oficjalny postulat utworzenia quasi obywatelstwa europejskiego, które gwarantowałoby obywatelom wszystkich państw wspólnoty jednakowe na ich terenie prawa polityczne, czynne i bierne. Pierwszym krokiem w tym kierunku było ustanowienie w 1976 roku powszechnych wyborów do parlamentu europejskiego. Związek państw europejskich zaczął się przekształcać ze wspólnoty gospodarczej we wspólnotę polityczną. Rozpoczęto dyskusje nad wspólną kartą praw europejskich, nad zniesieniem granic, jednakowymi dokumentami podróży i wspólną monetą. Wśród wielu postulatów pojawił się również postulat powołania wspólnotowego rzecznika praw obywateli.

Ostatecznie na mocy Traktatu z Maastricht, w 1992 roku został utworzony Urząd Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, który rozpoczął faktyczne działanie w 1995 roku. Podobnie jak rzecznicy krajowi, jest wybierany przez parlament i nie może być nadzorowany przez żadne urzędy unijne.

Zgodnie z 228 artykułem Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny artykuł 195 TWE) Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, wybierany przez Parlament Europejski, jest uprawniony do przyjmowania od każdego obywatela Unii lub każdej osoby fizycznej bądź prawnej mającej miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w Państwie Członkowskim, skarg, które dotyczą przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, z wyłączeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wykonującego swoje funkcje sądowe.

Podobnie jak w państwach członkowskich rzecznik nie może być związany z żadną partią polityczną. Jego działania i oficjalnie wyrażane poglądy muszą mieć charakter ponadpartyjny.

Mimo takich jasnych zasad powoływania i funkcjonowania europejskiego rzecznika praw oraz rzeczników krajowych, w Polsce względy polityczne przeważają niestety nad merytorycznymi. Nie pierwszy już raz kraj funkcjonuje bez rzecznika, a właściwie z rzecznikiem, którego kadencja już się skończyła. Czy to się kiedyś zmieni?


fot. Wiesław Piasecki
„Nasze Czasopismo” nr 01/2021